為全面加快我市節(jié)水型社會建設步伐,加強全市水資源管理,按照全市節(jié)約用水工作總體安排,特啟動《盤錦市節(jié)約用水條例》(以下簡稱《條例》)立法工作,用立法推動我市節(jié)約用水工作步伐。
一、制定條例的必要性
近年來,隨著我市經濟社會快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平持續(xù)攀升等多重條件作用下,水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新老水問題相互交織、更加凸顯。水約束趨緊越來越成為我市經濟社會高質量發(fā)展的突出瓶頸制約,節(jié)水工作迫在眉睫。
(一)制定《條例》是落實“節(jié)水優(yōu)先”的必然要求
水資源是基礎性的自然資源、戰(zhàn)略性的經濟資源,是生態(tài)和環(huán)境的控制性要素。2014年3月14日,習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上,對保障國家水安全發(fā)表重要講話,提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方針。2019年9月18日習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上再次強調,要堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”,把水資源作為最大的剛性約束,合理規(guī)劃人口、城市和產業(yè)發(fā)展,堅決抑制不合理用水需求,大力發(fā)展節(jié)水產業(yè)和技術,大力推進農業(yè)節(jié)水,實施全社會節(jié)水行動,推動用水方式由粗放向節(jié)約集約轉變。隨著我市經濟社會不斷發(fā)展,
水安全中的老問題仍有待解決,新問題越來越突出、越來越緊迫。我市缺水已全面亮起紅燈,全面推動開源節(jié)流工作刻不容緩。一是總量并不豐富。全市水資源總量3.36億立方米,人均占有水資源量260立方米(為全省人均占有水資源量的1/3;全國人均占有水資源量的1/8);境內有中型水庫六座,水庫興利庫容1.02億立方米,與12.3億立方米的用水總量相比較,調節(jié)能力明顯不足;大型河流接納大量污水,水質較差,利用率偏低。中小河流多為季節(jié)性河流,水資源、水生態(tài)、水環(huán)境問題并存。二是用水效率不高。萬元GDP用水量107立方米遠遠高于全省平均水平;全市現狀再生水利用僅為日總用水量1?,與最嚴格水資源管理制度確定的目標差距較大。新時期、新形勢,更需要我們按照中央和省委、省政府關于節(jié)水工作的一系列重要部署,認真實施節(jié)水行動,大力推進節(jié)水型社會建設,樹立節(jié)水即減污,節(jié)水即支撐經濟社會可持續(xù)發(fā)展的新觀念,依法開展節(jié)約用水工作。
(二)制定《條例》是創(chuàng)新節(jié)水方式的客觀需要
當前,我市節(jié)約用水工作還存在諸多問題,主要表現為:一是全社會水憂患意識普遍不強,“節(jié)約用水”的良好氛圍營造沒有形成。特別是盤錦處于九河下梢的地理區(qū)位,河流眾多易給市民造成淡水資源豐富的假象,水危機意識缺乏、節(jié)水意識不強烈普遍存在,輿論倒逼節(jié)水、社會監(jiān)督浪費的機制尚未全面建立;二是節(jié)水優(yōu)先地位尚未確立,“節(jié)水優(yōu)先”理念與水安全過程管理結合不夠。在解決缺水問題時,重開源、輕節(jié)流,供水工程、調水工程越建越多,水資源開發(fā)利用率逐年攀升。不善于挖掘節(jié)水潛力,不善于從流域、區(qū)域全局來分析水量供需平衡;三是節(jié)水精細化管理水平偏低,“要我節(jié)水”的剛性約束不夠。在法律方面,迄今為止我市尚未出臺節(jié)水法規(guī)、水規(guī)章,浪費水的行為尚未被列入水行政執(zhí)法范疇;在標準方面,節(jié)水標準體系還不夠健全,與涉水管理制度銜接配套不足,與水資源精細化管理要求不相適應;在政策制度落實方面,節(jié)水考核納入實行最嚴格水資源管理制度一并實施,但考核流于形式,缺乏追責問責措施;四是用水主體節(jié)水激勵不足,“我要節(jié)水”的內生動力不夠。一方面,水價的杠桿作用發(fā)揮不夠充分,對用水戶刺激不夠。水價偏低,還難以充分反映水資源稀缺程度、難以合理反映供水成本,水費支出在生產生活總成本中的占比還很低,導致節(jié)水積極性不高,節(jié)水經濟效益不顯著;另一方面,節(jié)水激勵政策機制不健全。節(jié)水需投入一定的人力、物力和財力,對用水戶來講,如果節(jié)水成本得不到彌補,就會產生負效益,甚至陷入越節(jié)水越吃虧的怪圈,因此必須要建立相應的激勵政策。
基于以上問題,用立法引領和推動盤錦經濟社會調整優(yōu)化、創(chuàng)新發(fā)展思路和方式方法,很有必要;把節(jié)水貫穿水利工作的全過程并進而融入到經濟社會高質量發(fā)展和生態(tài)文明建設的各方面,很有必要。
二、起草的簡要過程
根據市人大常委會2020年立法計劃,市水利局迅速成立了節(jié)水立法起草工作領導小組,在廣泛調查、深入研究以及充分借鑒省內外在節(jié)約用水工作中取得顯著成績的地區(qū)成熟立法經驗的基礎上,起草了《條例》草案,并先后征求各縣區(qū)、市直有關單位、盤錦水務集團、油田供水公司、振興生態(tài)造紙廠等用水大戶的修改意見,組織有關業(yè)務人員對相關條款進行反復推敲和完善,先后進行十次修改完善。今天各位看到的是第十一稿,共六章39條,主要就明確節(jié)約用水部門職責分工、節(jié)約用水管理體制、用水管理、完善節(jié)約用水措施以及加強節(jié)約用水的監(jiān)督保障等方面作出規(guī)定。
三、需要說明的幾個問題
(一)關于明確節(jié)約用水部門職責分工
按照現行體制和部門職責,節(jié)約用水工作涉及水利、發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設等多個部門。《遼寧省節(jié)約用水條例》規(guī)定,省水行政主管部門負責全省節(jié)約用水工作,擬定節(jié)約用水政策,編制節(jié)約用水規(guī)劃,制定有關標準,指導和推動全省節(jié)水型社會建設,制定用水總量控制、定額管理和計劃用水制度并組織實施,指導節(jié)水灌溉工程建設與管理,會同有關部門對水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護主要指標的落實情況進行考核;省發(fā)展和改革部門負責節(jié)約用水指標與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及資源節(jié)約和綜合利用規(guī)劃的協(xié)調銜接,會同有關部門安排節(jié)約用水重大項目計劃;省住房城鄉(xiāng)建設主管部門負責指導城市節(jié)約用水工作,根據節(jié)約用水政策、規(guī)劃和標準,制定城市規(guī)劃、建設和市政公用事業(yè)方面的節(jié)水制度、辦法和具體標準,落實節(jié)約用水工作要求。據此,在與上位法不抵觸的前提下,突出我市社會治理精細化特色,對基層政府和人民群眾自治組織、政府派出機構進行賦權。《條例》第四條規(guī)定,縣區(qū)人民政府確定的負責節(jié)約用水工作的部門(以下統(tǒng)稱節(jié)約用水主管部門)負責本行政區(qū)域內的節(jié)約用水工作。鎮(zhèn)人民政府、園區(qū)管理機構和街道辦事處等政府派出機關、村(居)民委員會,應當配合有關部門做好節(jié)約用水工作。
(二)關于明確節(jié)約用水管理體制
節(jié)約用水管理的核心,在于實施計劃用水管理制度。本次立法中,對計劃用水管理制度做了細致規(guī)定,約占草案的五分之一。第六條規(guī)定市節(jié)約用水主管部門應當會同有關部門,根據本行政區(qū)域水資源綜合規(guī)劃以及水量分配方案和用水定額,編制本行政區(qū)域節(jié)約用水規(guī)劃,報市人民政府批準后執(zhí)行。同時,確定了將實施取水許可管理的用水戶、使用城鄉(xiāng)公共管網供水年用水量在2000立方米以上(含2000立方米)用水戶、在干旱等特殊時期確定的其他用水戶實行計劃用水管理。計劃用水戶應當于每年12月31日前根據生產經營需要,向節(jié)約用水主管部門提出下一年度用水計劃,經節(jié)約用水主管部門匯總平衡后,于7個工作日內報水行政主管部門。水行政主管部門依據地區(qū)年度用水總量,分解分配年度用水計劃,節(jié)約用水主管部門依據地區(qū)年度用水計劃,下達用水戶用水計劃,并定期檢查考核(第九條)。
(三)關于完善節(jié)約用水措施
為推動全社會節(jié)約用水,《條例》分別對全社會、全行業(yè)節(jié)
約用水提出了具體要求:一是嚴格農業(yè)灌溉用水。農業(yè)用水約占我市用水總量的五分之四,農業(yè)灌溉用水是節(jié)水工作最重要的一環(huán),規(guī)定農業(yè)灌溉用水應當完善供水計量設施,加強計量管理,逐步開展灌區(qū)信息化建設,提高農業(yè)用水科學管理水平。農業(yè)灌溉用水有償使用(第十九條)。,二是嚴格工業(yè)用水。規(guī)定工業(yè)企業(yè)應當進行用水單耗考核,采用先進節(jié)水技術、工藝,降低單位產品用水量,減少用水消耗和污水排放量。(第二十條)。三是嚴格特業(yè)用水。規(guī)定經批準從事洗車業(yè)務的,應當采用節(jié)水洗車技術,安裝使用循環(huán)用水洗車設備,使用節(jié)水器具。洗浴中心、游泳場館、水上娛樂場所和大型景觀用水等應當安裝使用節(jié)水設施、設備和器具。(第二十二條)。四是加強管網和供水設施管理。規(guī)定公共供水企業(yè)和自建供水設施的用水戶應當加強對供水、用水和節(jié)水設施的維護管理,定期進行管網巡查,保障管網漏損率符合國家和行業(yè)標準,發(fā)現漏損或者接到漏損報告后應當及時搶修。物業(yè)服務企業(yè)、房屋所有人等應當對用水設施、設備和器具等加強維護和管理,采取防滲、防漏措施,降低滲漏率。消防、環(huán)衛(wèi)等設施的所有人或者管理人應當加強用水設施管理,防止?jié)B漏、流失。(第二十三條、第二十四條)。五是鼓勵非常規(guī)水源利用。規(guī)定縣級以上地方人民政府應當將再生水、海水、微咸水等非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置,將非常規(guī)水源利用納入最嚴格水資源管理制度和環(huán)境保護目標責任制度。市政用水和觀賞性景觀、生態(tài)濕地等環(huán)境用水,洗車業(yè)、建筑業(yè)等特業(yè)用水以及高耗水企業(yè)用水,應當優(yōu)先使用非常規(guī)水(第二十七條)。